《监察法实施条例》中案件监督管理工作相关规定

依规依法采取调查措施

依规依法采取调查措施是监督执法工作的重要环节。纪检监察机关调查措施要坚持宽打窄用，调查手段要宽、调查决策要严，必须有非常严格的审批程序。随着国家监察体制改革不断深入，纪委监委的监督范围扩大了、权限丰富了，在监督执纪执法中采取措施更要严之又严、慎之又慎。《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《条例》）第四章监察权限对监察机关能够采取的措施予以规范，占的分量很重。《条例》第五十四条明确：“监察机关应当加强监督执法调查工作规范化建设，严格按规定对监察措施进行审批和监管，依照法定的范围、程序和期限采取相关措施，出具、送达法律文书。”为贯彻落实《条例》要求，加强对措施使用的管理，中央纪委国家监委于2021年12月印发了《纪检监察机关监督检查审查调查措施使用规定》（以下简称《措施使用规定》）。纪检监察机关在使用措施时要将《条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察机关监督执法工作规定》（以下简称《监督执法工作规定》）和《措施使用规定》结合起来掌握，做到宽打窄用、严管慎用。

措施使用基本原则

监察法赋予监察机关使用措施的权限，为监察机关以法治方式反腐败提供了重要的法律支撑，同时要求使用措施时以法治方式开展工作，在赋权的同时予以严格限权。纪检监察机关应当增强法治意识、程序意识和证据意识，严格按照《条例》《措施使用规定》，依照法定的范围、程序和期限采取相关措施，确保监察机关调取证据能够符合司法标准、办理的案件经得起历史检验。

一是把握好措施使用合法性。根据监察法规定，监察机关在监督执法工作中，可以采取谈话、讯问、询问、留置、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、技术调查、通缉、限制出境15项措施。《条例》明确了监察机关在初核中可以采取的措施以及只能在立案后采取的措施，采取技术调查、通缉、限制出境措施的，要按照规定审批后交有关机关执行。纪检监察机关一体两面履行党内监督和国家监察两项职责，在监督执纪工作中，可以采取谈话、查询、调取、暂扣、封存、勘验检查、鉴定7项措施。《监督执法工作规定》《措施使用规定》等明确了措施审批的相关要求，承办部门按规定的审批权限履行报批手续后，才可以采取措施。纪检监察机关应当按照不同阶段采取相应措施，在立案以后才能采取的措施在初核阶段不得使用，不得未经审批采取措施或者超越审批范围采取措施。采取措施时，要按照规定出具相应文书并对相关事项履行告知义务，切实保护当事人的合法权益。

二是把握好措施使用合理性。在采取措施时，要认真分析研判，把握适度原则，坚持从严使用、严禁滥用，对于措施是否需要使用应当统筹把握，综合考虑相关人员涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪行为的严重程度等因素，合理确定采取措施的对象、种类、时限等，坚决防止擅自扩大范围、延长时限，避免随意降低门槛造成措施使用的泛化和随意化。特别是涉及限制被审查调查人或者涉案人员人身权利、财产权利的措施，要审慎把握相关人员与涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪行为的关联性，以及采取措施的紧急程度等情况，不得超过必要限度。采取措施是为监督检查、审查调查工作顺利开展提供保障，对不需要继续采取措施的，应当及时解除，发现不当采取措施的，应当及时纠正。

三是把握好措施使用安全性。措施使用直接影响被审查调查人和涉案人员的人身、财产等权利，涉及人身自由、财产、隐私等方方面面。纪检监察机关查办案件必须把政治效果摆在首位，消除措施使用的各类风险隐患，保护被审查调查人和涉案人员的合法权利，特别是确保相关人员的人身安全。纪检监察机关领导同志要从严审批，对安全使用措施提出要求、作出指导，增强“时时放心不下”的责任感，加强跟踪问效，压实承办部门和经办人员的相关责任。承办部门主要负责人作为审查调查安全工作第一责任人，必须履行审查调查和安全工作“一岗双责”，将安全采取措施的责任明确到岗、落实到人。审查调查人员对安全工作负直接责任。对于在采取措施中发生违纪违法行为、出现安全事故以及落实责任不到位造成重大安全后果的，要严肃追责，绝不姑息。

安全文明开展谈话、讯问、询问

《条例》在第四章第三节、第四节、第五节中，对谈话、讯问、询问措施作了规定。这3项措施是用得较多的调查措施，直接与被调查人、涉案人员、证人等面对面接触，不确定因素较多，对使用的规范性和工作人员能力水平要求较高。中央纪委国家监委制定多项制度加强规范管理，要求各级纪检监察机关严格依照法定权限、程序办事，一言一行都要合规合纪合法。总的看，各级纪检监察机关严格履行职责权限，坚持依规依纪依法安全文明办案，充分保障了审查调查对象和涉案人员合法权益。使用谈话、讯问、询问措施要注意把握好以下三个方面：

一是坚持实事求是原则。实事求是是我们党的思想路线，也是纪律建设的生命线。每一项具体的执纪执法行为，关系干部的政治生命、相关人员的切身利益，关系党的形象、党的威信，关系社会公平正义，必须以事实为依据、以纪法为准绳。中央纪委国家监委领导同志强调，各级纪检监察机关要坚持实事求是，不管是哪个单位移交的线索、不管要求有多急，承办部门都要按党中央的规定办，在考虑轻重缓急基础上，严格依照规则和程序办理。在谈话过程中要以事实为基础，坚持一切从实际出发，结合动机态度、客观条件、性质程度、后果影响等因素，对谈话对象的问题进行综合分析，讲清楚党组织的态度和政策，是什么性质的问题就按什么性质对待，不主观片面，不随意放大或者缩小相关问题，对欺骗组织、对抗审查调查的坚决查处，对知错悔改、真心悔过的给机会、给出路，为案件定性提供真实的材料和意见。

二是坚持“全周期管理”方式。“全周期管理”是做好谈话工作的重要原则和科学方法论。在事前，审查调查组要高度重视谈话方案，集体“备课”，制定明确具体的谈话方案和谈话提纲，对谈话目标和要求、谈话方式和步骤、政策策略和证据使用等具体化，摸清底数、应知尽知，把问题尽可能想全想透，准确做好风险评估，包括问题谈清楚了组织给什么政策等，按照审批权限报经领导批准后实施；要根据谈话对象的具体情况选择合适的谈话场所、确定合理的谈话时间，营造宽严有度的谈话氛围，保障谈话顺利开展。过程中，分管审查调查工作的领导、审查调查部门主要负责人要落实领导首谈和安全首课制度，高度重视谈话的组织和部署，靠前指挥、跟进指导，强化现场把控；谈话人员要正确把握好个人与组织的关系，深刻认识到开展谈话是组织严格授权的行为，组织的授权集中体现在谈话方案中，要严格执行谈话方案，全面、完整、准确按照组织授权开展谈话。在事后，要巩固谈话成果，适度安排回访，避免谈话对象产生对抗、对立情绪，牢牢把握谈话工作的主动权。

三是坚持依规依纪依法。在监督检查、审查调查工作中，对获取言词证据有严格的程序要求，这是基于反腐败斗争大局和工作实际总结的重要经验，也是做到依规依纪依法的重要方面。要充分认识到违规违纪办案行为本身就是最大的安全风险，牢固树立“无安全不办案”的理念，在谈话中将安全责任落实到具体人员和岗位。要统筹使用纪检监察机关自有人员和借调人员开展谈话，做到搭配编组、相互监督，强化借调人员的日常管理。特别是要做好纪检监察系统外借调人员的上岗前安全和纪律教育，讲清纪检监察体制改革精神和监察法及其实施条例的规定，讲透审查调查的工作规范和纪律要求。要统筹好内审和外查工作，强化对外查工作点和外查人员的检查指导。案管部门要通过核查文书、现场检查、查看录像等方式，强化对谈话、讯问、询问全过程监督，尽可能做到同步监督，对违规违纪违法办案行为零容忍，坚决纠治，有责必问，有效发挥对自己人的教育警醒、惩治震慑、惩戒挽救作用。

严格使用技术调查、限制出境措施

技术调查、限制出境措施敏感程度高，均需要委托其他机关协作采取。《条例》《措施使用规定》等对技术调查、限制出境措施的使用条件、情形进行了规范，规定采取、变更、解除措施的手续和文书，对委托采取、办理程序、监督检查等作出了非常严格的规定。纪检监察机关在采取技术调查、限制出境措施时，要贯彻落实严格、慎用的要求，把握好措施使用的适度性。

对于技术调查措施，一是严格把握适用条件。《监督执法工作规定》为技术调查措施的使用设置了严格的条件，明确监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，根据需要经过严格的批准手续可以依法采取。这就意味着，如果被调查人仅仅涉及一般职务违法或违纪，就不能采取技术调查措施。在决定采取技术调查措施时，必须认真考虑是否符合《条例》等的规定，看有没有扩大范围，有没有不该使用而使用的。二是精准规范使用。一方面，要运用好法律赋予的调查措施，在使用常规的调查手段无法达到调查目的时果断采取技术调查措施，有效惩治职务犯罪。另一方面，要审慎稳妥，严格审批权限、规范内控程序，严格按照有关规定出具相关文书，委托有关机关执行。对已采取的技术调查措施，随时关注进展情况，及时评估，该解除的及时解除措施。三是加强监督制约。采取技术调查措施是组织行为，必须严格按程序办，走组织程序、组织渠道。案管部门要加强对承办部门技术调查措施使用情况的监管。各省级纪委监委要会同有关机关开展对账核查和监督检查，并向中央纪委国家监委报告。

关于限制出境措施。《条例》第四章第十五节对限制出境措施作出了规定，采取限制出境措施需要提请相关机构执行。实际工作中需要把握好以下两点：一是适用对象。限制出境的对象是可能逃往境外的被调查人以及涉嫌行贿犯罪、共同职务犯罪的涉案人员等相关人员。采取措施时要审慎分析研判，不得对没有外逃风险的涉案人员以及案件无关人员采取限制出境措施。二是解除要求。限制出境措施直接影响相关人员的出入境权利，因此相关规定中明确了自动解除的时间期限。国家移民管理局有关文件规定法定不批准出境报备每次期限最长可以为一年，到期后未继续采取的自动解除。为了保护相关人员的合法权利，《条例》对监察机关提出了更为严格的要求，明确每次采取限制出境措施的期限不得超过三个月，到期后未继续采取的则自动解除。各级纪检监察机关在实际工作中，要统筹考虑案件查办和权利保障的需要，不能把到期自动解除当成唯一的解除情形，该主动解除的要及时主动解除，确需继续采取的按规定及时办理。

慎用善用留置措施

留置是为保障审查调查程序的顺利进行而依法限制被审查调查人人身自由的一种强制性措施。《条例》第四章第六节从留置措施的适用条件、适用情形、实施程序、解除程序、留置时间、留置对象权利保障、留置场所管理等方面作出了系统规定。对于留置措施的使用，要根据工作实际做综合考量，从谦抑的角度出发判断采取留置措施的必要性，既要注意慎用善用留置措施，又要注意保障被调查人的合法权利。

一是当留则留、当解则解。一方面，精准使用留置措施，根据工作实际情况该留置的果断留置，当用则用，同时要准确把握留置条件，严格审批权限，确保留置措施不被滥用。另一方面，对问题已查清的涉案人，不需要继续留置的，应当及时解除；即使是被调查人，问题查清楚后未达到移送司法机关追究刑事责任标准的，也应当及时解除留置措施。这可以树立一种积极的导向，鼓励留置对象主动讲清楚问题。

二是注重保护留置对象的权利。监察法规定了“保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务”，并对留置规定了严格的审批权限，明确留置期限和及时通知家属等要求。《条例》在知情权和申诉权方面强化了被调查人的权利保障。一方面强化保障留置对象家属的知情权。如果纪检监察机关在采取留置措施后履行通知责任不到位，既可能损害留置对象的合法权益，也容易增加执纪执法人员被“围猎”的风险。对此，《措施使用规定》进一步细化留置通知书的内容，明确了纪检监察机关应当向留置对象家属告知案件承办部门、联系人和联系方式，建立了家属与纪检监察机关之间有效沟通渠道，有力保障了家属的知情权。《条例》新增了在延长留置时通知留置对象家属、解除留置时通知其所在单位或者家属的要求，承办部门要履行好通知义务。另一方面充分保障被调查人及其近亲属的申诉权。根据《条例》的规定，被调查人及其近亲属认为纪检监察机关及其工作人员存在留置期满不予以解除等违反法律法规、侵害被调查人合法权益的情形，向纪检监察机关提出申诉的，由案件监督管理部门依法受理，并按照法定的程序和时限办理。这是《条例》赋予各级案管部门的职能，事关被调查人合法权益保护，要认真履行好。纪检监察机关将按照监察法对申诉办理时限、程序等规定，抓紧研究办理反映违规违法办案行为申诉的办法。

规范采取搜查措施

搜查是纪检监察机关在调查工作中收集证据、查获被调查人的重要调查措施，对于查明案件事实，防止转移或毁灭证据具有重要作用。《条例》第四章第八节对采取搜查措施的适用情形和工作要求作出具体规定。调查人员应严格执行相关制度规范，强化程序意识，依规依纪依法搜查。

一是严格开展搜查工作。搜查是一项较为严厉的措施，承办部门应当严格按照法律法规的规定开展搜查工作。在搜查中，要按照搜查目的和范围制定工作方案和任务分工，不得擅自变更搜查对象和扩大搜查范围。对搜查过程，应当按照规定的要求实行全程录音录像，并现场制作笔录。同时，按照《条例》的要求，搜查时应当有被搜查人或者其家属、其所在单位工作人员或者其他见证人在场。这既保障当事人合法权益，又保证证据的合法性和证明力，还能约束纪检监察机关依法规范用权，提高纪检监察机关公信力。见证人应当是与案件无利害关系的第三人，因此监察人员不得作为见证人，商请公安机关协助采取搜查措施的，则参与搜查工作的人民警察不宜作为见证人。确因客观原因无法由符合条件的人员担任见证人的，应当在笔录材料中载明情况。

二是文明开展搜查工作。搜查人员应当严守纪律、举止文明，充分体现对被搜查人及其家属等的人文关怀，切实维护纪检监察机关的良好形象。在搜查前，调查人员应当提前了解相关情况，做好安全预案，选择合适的时间开展搜查工作，防止给当事人造成严重不良影响。在搜查过程中，应当妥善采取措施，避免未成年人和老年人等不适宜在搜查现场的人在场。对于被搜查人或者家属在场的，应当指定专人对其予以关注。要尊重被搜查人及其家属的人格尊严及生活隐私，与相关人员沟通时不能颐指气使、口大气粗等，避免刺激被搜查人及其家属。搜查人员不得损坏搜查现场物品，需对室内建筑设施的各种器具进行破坏性搜查的，应当经批准后进行。搜查工作结束后，应当注意做好搜查现场的恢复。

审慎使用查封、扣押、冻结措施

为查清严重职务违法或者职务犯罪事实，保护国家、集体和公民的合法利益，防止被调查人等将涉案财产转移、隐匿，纪检监察机关根据工作需要可以依法采取查封、扣押、冻结措施。《条例》第四章第七节、第十节对冻结、查封、扣押措施作出规定。由于查封、扣押、冻结措施涉及个人或者单位的财产权，在实践中应当审慎把握。

一是严格保护个人与单位的合法财产。查封、扣押、冻结财产，应当严格区分违法所得、其他涉案财产与合法财产，严格区分单位财产与个人财产，严格区分涉案人个人财产与家庭成员财产，不得超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结，不得划转、转账或者以其他方式变相扣押，不得冻结与案件无关的财产。对于涉案企业正在投入生产运营和正在用于科技创新、产品研发的设备、资金和技术资料等，原则上不予查封、扣押、冻结，确需提取违法犯罪证据的，可以采取拍照、复制等方式提取。对于查封、扣押、冻结的财产，应当及时调查，经查明与案件无关的，经审批应当在查明后三日内解除，并按规定告知财产的权利人等相关人员。

二是充分保障当事人等的知情权。为有效保障当事人合法利益，同时防范涉案财物查封、扣押、冻结、保管和处置中的风险，纪检监察机关应当充分保障当事人知悉相关事项的权利，及时履行告知程序。第一，查封、扣押涉案财物时应当向财物持有人等相关人员出具通知文书，同时向相关权利人出具财物清单。第二，对于债券、股票、基金份额等价格易变动，存在价值贬损风险的财产，在冻结时应当向权利人等告知其有权申请出售变现。第三，出具相关文书时将纪检监察机关的案件承办部门、联系人、联系方式告知当事人，便于其及时沟通相关事宜。

三是加强对查扣现场的有效监管。在工作实际中，查扣现场环节的风险隐患较大，为确保查扣有序、规范进行，避免发生违规违纪行为，应当进一步加强现场监管。根据《条例》的规定，承办部门应当履行好现场管理职责，在查扣现场应当全程录音录像并邀请见证人，会同财物持有人或者保管人、见证人当面逐一拍照、登记、编号，开列清单，由在场人员当场核对签字。

精准使用查询、调取措施

查询、调取措施针对的是公民或者单位的财产、身份等信息，采取查询、调取措施一般为“背对背”的方式，具有不正面接触被调查人的特点，在使用中应当注意以下三个方面问题：

一是严格审批、规范使用。为确保查询、调取措施在实践中规范使用、不被滥用，承办部门应当按照《监督执法工作规定》等有关规定确定的审批权限履行报批手续，依规依法出具法定文书。

二是严格把握关联性和必要性。《条例》和《措施使用规定》对查询、调取事项的关联性和必要性作了规定。在工作实践中，承办部门承担对查询或调取内容与案件关联性审核的主体责任，坚持有限必要原则，防止随意扩大查询、调取范围。采取查询、调取措施时，承办部门应当对每个对象与案件的关联性和必要性作出说明。《条例》在监察法规定的基础上，对调取无关的原物原件及时退还作了补充规定，即经查明与案件无关的，经审批应当在查明后三日以内退还，并办理交接手续。

三是严格保障信息安全。查询、调取措施保密要求高，必须采取有力措施保障公民和法人的信息安全，防止失泄密问题。承办部门在查询、调取时要对配合单位和个人提出保密要求，委托其他部门（单位）对查询、调取的数据进行分析的，应当严格履行审批手续，出具委托书并与数据分析部门（单位）签订保密协议。查询、调取结果应当作为涉案资料严格管理，对其中确定为党和国家秘密的应当按照保密规定管理。查询、调取结果只能用于监督检查、审查调查工作需要，不得用于其他目的。