监察委员会职务犯罪调查程序的终结

关于“侦查终结”

在《刑事诉讼法》领域，侦查终结是指“侦查机关对于由其立案侦查的案件，经过一系列的侦查活动，认为案件事实已查清，证据确实、充分，足以认定犯罪嫌疑人是否犯罪和应否对其追究刑事责任而决定结束侦查，依法对案件作出相应处理或提出处理意见的诉讼活动”

职务犯罪调查终结是监察委员会职务犯罪调查的必经程序和最后程序，然而《监察法》囿于篇幅的原因，并没有设置专节对职务犯罪调查的终结进行规定。

【调查终结的界定和规定】纵观《监察法》全文，其对调查终结的界定和规定是十分模糊和分散的。主要表现在职务犯罪调查终结的期限、条件以及处理三个方面。

调查终结的期限方面

《监察法》中并没有明确的“调查期限”的概念，更无“职务犯罪调查期限”的规定，关于期限的规定只有两处，分别是“监察程序”一章中关于留置期限的规定和关于被调查人对监察委员会处理决定不服申请复审、申请复核的期限，除此之外并无其他规定。显然，这两处期限的规定都不能等同于调查期限。没有调查期限的规定，无异于默认可以无限期的调查，而无限期的调查显然是不合理、不合法的。设置调查期限，一方面能够督促调查机关积极地通过行使相关权力、手段发现事实、查明案情，早日侦破案件，节约法律资源，时间越久反而越不利于案件的调查；另一方面，也能够在一定程度上维护被调查人的合法权益，因为调查的进行必然伴随着调查措施的采取，而有些调查措施会对被调查人的合法权益造成负面影响，设定期限，使得这些调查措施在时间跨度上有一个上限。

调查终结的条件方面

职务犯罪调查终结的条件指的是在什么情况或条件下，职务犯罪调查行为得以结束。依照《监察法》的规定，主要包括以下几种情形：认为犯罪事实清楚、证据确实充分的，移送审查起诉；没有证据证明存在犯罪行为的，撤销案件；被调查人逃匿且通缉一年后不到案或死亡的，提请检察机关启动没收违法所得。此处，笔者主要讨论前两种情形，第三种与《刑事诉讼法》中的规定一致。

    就第一种情形而言，鉴于职务犯罪调查中对于证据的要求和标准与刑事审判一致，而刑事审判与审查起诉均以《刑事诉讼法》为规范，因而可以认为监察、检察、公安、法院四个机关的证据要求和标准基本一致。通过对比，笔者发现：“公安机关侦查终结的条件是犯罪事实清楚，证据确实、充分”，检察机关作出起诉决定的条件是“犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的”，人民法院作出有罪判决的条件为“案件事实清楚，证据确实、充分，依据法律认定被告人有罪的”。也就是说调查（侦查）终结、提起公诉和有罪判决的条件是基本一致的。有不少学者指出，按照一般的逻辑而言，刑事诉讼是一个渐进的过程，由侦查、审查起诉、审判等阶段组成，对于犯罪事实与行为的认识也应当是一个越来越明晰和准确的过程。如果各个阶段的终结条件都一样，有违认识规律，也无异于暗含第一阶段最重要，肯定了“侦查中心主义”。

调查终结的处理方面

《监察法》没有将职务违法与职务犯罪分别调查，因而在调查结果的处置上也规定在同一条文中，其中，对于职务违法的，分别按情况进行如下处理：撤销案件并通知所在单位，对被调查人进行批评教育、诫勉、政务处分，对有责任的领导问责等；对于职务犯罪的，分情况移送检察机关审查起诉或撤销案件。

就职务犯罪调查终结的处理而言，在一般处理方式上与公安机关刑事犯罪侦查终结相同，为移送审查起诉或撤销案件；与原检察机关做法则略有不同，原检察机关自侦案件侦查终结后，分情况作出起诉、不起诉或撤销案件的决定。尽管《刑事诉讼规则》规定检察机关内部将侦查部门与审查起诉分别设置，但仍不能消除学者对于原检察机关自侦案件的审查流于形式的担忧。而现在，检察机关不再行使一般情形下的职务犯罪的侦查权则基本消解了这一担忧。

除此之外，笔者认为在职务犯罪调查终结的处理上仍有两个问题值得思考。其一，《刑事诉讼法》中对于撤销案件的条件规定是“发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的”；其二，是关于被调查人逃匿或死亡情形的处理，在这一点上，《监察法》与《刑事诉讼法》在没收违法所得程序上一致，但却在调查（侦查）处理上存在较大差异。

完善监察委员会职务犯罪调查终结程序

1.明确职务犯罪调查期限的必要性。世界上很多国家和地区都有关于“侦查（调查）期限”类似的规定。例如我国澳门地区刑事诉讼法就规定，对于犯罪嫌疑人被羁押的，应当在六个月内提起公诉。又如意大利刑事诉讼法中规定的：“自将被指控人的姓名登记在犯罪消息登记簿之日起六个月内，检察官应当要求提交审判。正当原因可延长六个月，除法定特殊情形外，初期侦查至长不超过十八个月”。

我国《刑事诉讼法》第一百五十四条至一百五十八条对侦查期限进行了规定。其中，侦查羁押期限一般不超过两个月，至长不超过三个月。如遇法定情形，经批准或决定可再延长两个月；犯可能被判处十年以上刑罚严重刑事犯罪的，经过一定程序可再延长两个月。除此之外，还规定了拘留至长不超过三十七日，监视居住至长不超过六个月，取保受审至长不超过十二个月。这些规定的言外之意就是，在采取单一的强制措施的情况下，监视居住的刑事案件应在六个月内侦查终结，取保受审的刑事案件应在十二个月内侦查终结，拘留逮捕的则有八个多月的侦查期限。仔细观察会发现，立法者将侦查羁押期限与侦查期限混为一谈，认为侦查期限的延长基础就是侦查羁押期限。同时，《刑事诉讼法》第九十六条规定“在侦查羁押期限内未办结，需要继续查证可以转换强制措施”也是例证。从概念角度来看，侦查期限的内涵显然要大于侦查羁押期限的，因为侦查的进行并不都需要羁押。前者指的是刑事立案之后至侦查终结的时间跨度，后者则是采取拘留或逮捕之后至羁押解除或侦查终结的时间跨度。但在司法实践中，大多数刑事案件都会先行拘留继而逮捕，因而实践中大多数情况下侦查羁押期限与侦查期限是重合的，当然也就存在不能等而视之的情况。

反观《监察法》实施以来，绝大多数进行职务犯罪调查的案件，也会先行采取留置措施。但是，如果将留置期限作为调查期限则存在着较为明显的不合理之处。首先二者在概念内涵上并不相同，对于留置期限届满的，是否就意味着调查的终结？如果这样的话，调查期限就等于留置期限，为至长不超过六个月。其次是，对于不适用留置措施的职务犯罪调查，又无从确定调查期限。同时，留置措施并没有相应的替代措施，其他调查措施本质上不涉及羁押的问题，那么期限就更难以计算。

另外还需要考虑的问题是，职务犯罪调查期限在应然层面的起点应当是职务犯罪调查的立案。但目前《监察法》的立案为违法犯罪立案，也就是在立案时并不能确定是违法抑或是犯罪，因而这一立案时间点就不能准确描述职务犯罪调查的起始。从这个角度来说，将职务违法与犯罪调查运行双轨制（如本章第二节所述）能够有效解决期限的起点问题。

笔者以为，明确职务犯罪调查期限是很有必要的。在期限计算的起点，以立案的双轨制为基础，其中职务犯罪立案为调查的起始。鉴于实践中，职务犯罪基本都会先行留置，且基本会存续至移交审查起诉，那么将留置期限近似等于调查期限也未尝不可。但应当明确两点问题：一是特殊情形下的延长问题，对于特殊的情形应当予以明确，诸如案件复杂的、涉及境外的、涉案金额巨大情节严重的等等。二是应当设置留置措施的替代措施，因为一旦留置期限届满，调查尚未终结，将被调查人复归完全自由显然不利于案件继续调查，而继续留置又与法律规定相违背，此时将留置转为其替代措施是两全之策。同样，对于留置替代措施也应当规定一定的期限。

2.就上文所及的调查终结条件可能有迎合“侦查中心主义”之嫌，笔者以为，对于这一问题我们应该分而视之。在构建“审判中心主义”的背景下，刑事诉讼应当以刑事审判为中心，以刑事审判对证据和事实的认识为最终旨归，可以构建证明标准的层次性。在目前，尽管偶有补充调查（侦查），但职务犯罪调查或刑事侦查均属一次性调查（侦查），也即移送审查起诉则调查（侦查）终结，如果调查（侦查）的标准与审判标准不一致则很难追究被调查人（犯罪嫌疑人）相应的刑事责任。这与西方很多国家不同，他们的“审判中心主义”已经建立，调查（侦查）只是审判的前置程序，提起公诉后并不停止对于案件事实的发现和证据的收集。

就第二种情形而言，撤销案件的条件是没有证据证明存在犯罪行为，换句话说，只要有证据证明存在职务犯罪，不论犯罪行为、犯罪情节的轻重，都不得撤销案件。这一规定足见国家对于贪污犯罪的查处力度之强，完全依赖于客观证据，而不容任何的自由裁量。《刑事诉讼法》则不同，其规定的撤销案件的条件是“发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的”。也就是说，侦查案件撤销是以证据为基础，综合考量犯罪行为、情节等因素，通过侦查机关一定的裁量，认为不需要追究的就可撤销案件，与第十六条的规定相呼应。显然，职务犯罪调查的撤销案件条件更加严格（撤销案件后的处理下文讲讨论）。

3.针对调查终结处理的第一疑问，也就是说满足这一条件，作出撤销案件决定，侦查则告以停止。有学者表示，撤销案件是侦查机关的单方行为，并没有通知受害人或检察机关，也就是说对于案件的撤销并没有相应的监督制约存在。尽管《刑事诉讼法》第二百一十条规定“被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件”可以自诉，但通常被害人自行收集证据的能力较弱，若确有明显证据，侦查机关也不会轻易撤销案件。对比检察机关在有被害人的案件中，对于不起诉决定应当告知被害人，被害人可以申诉或自行起诉。反观职务犯罪调查案件的撤销，也只规定了通知所在单位。诚然，职务犯罪存在其特殊性，通常的贪污腐败案件侵犯的法益是国家的廉洁秩序，不存在具体的被害人，或者被害人就是国家。但职务犯罪还包括渎职类犯罪，渎职行为往往伴随着对相关人员合法权益的损害，此时就存在被害人。因而，笔者建议，在存在被害人的职务犯罪调查中，应该将调查结果进行告知，并赋予其相应的权利（如申诉权），以维护被害人的合法权益，对调查结果进行监督。针对第二点疑问，《刑事诉讼法》规定，在侦查阶段犯罪嫌疑人死亡的，撤销案件，侦查终结；在审判阶段被告人死亡的，终止审理，对犯罪嫌疑人逃匿的，没有特别规定，但在2018年刚刚修订并通过的《刑事诉讼法》中加入了“缺席审判程序”。《监察法》第四十八条这样规定：“被调查人逃匿或者死亡，有必要继续调查的，经省级以上监察委员会批准，应当继续调查并作出结论”。对于该条规定，笔者有两点疑惑：一是对被调查人死亡的，按《刑事诉讼法》规定并不是进入审查起诉以及后面的诉讼程序，只能停留在调查阶段，那么监察委员会继续调查的目的是什么，以及会作出何结论、这一结论的性质是什么？较为合理的解释是，通过查清被调查人的犯罪事实，来追究相关领导或其他人员的责任。但对已死亡被调查人进行继续调查，是否存在死无对证、“背黑锅”的隐忧？二是被调查人逃匿的，有必要调查的才继续调查，也就是说也存在没必要调查的情形，这种必要性判断的标准为何？按照刑事诉讼缺席审判程序，即使被调查人逃匿，也并不影响其刑事责任的追究，那么是不是可以认为，只要被调查人存在职务犯罪行为，即使逃匿，也应当继续调查，那么这就与该规定似乎存在逻辑上的不契合。由此可见，对该问题还需要进一步研究才行。

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